何敏律师

     【作者简介】何敏，广东正帆律师事务所高级合伙人，中国法学会会员、中国家电商业协会营销委员会法律专家顾问、广东省律师协会政府法律顾问专业委员会委员、佛山市律师协会公司法律专业委员会委员、顺德法学会发起人、顺德商事调解委员会专家库成员、顺德“以案释法”专家库成员。何敏律师执业经验丰富，为数十家行政机关、事业单位、世界500强及全国知名企业提供法律顾问服务，擅长处理各类疑难复杂的行政案件和民商事案件。

    本文在2017年1月6日顺德区法学会年会暨顺德区“基层农村法治问题”学术研讨会中，获优秀论文奖。

引  言

    城市化是一个国家和地区经济社会发展的重要标志，也是人类社会走向文明进步不可逾越的历史阶段。顺德为推进城市化进程，早在2001年原中共顺德市委、原顺德市人民政府就作出了《关于进一步深化农村体制改革的决定》（顺发[2001]13号），对城中村、城乡结合部、人均耕地面积低于全市人均水平三分之一的村，必须进行城市化改造，将村委会改成居委会，将原村民的农业户口转为居民户口，将原属农民集体所有的土地转为国有。在之后的加快发展中，引发了不少侵犯集体经济组织成员权益纠纷案件。如：土地补偿款的分配，成员资格的确认等。另一方面，集体经济组织的管理是否公开透明，也引发股民的猜疑，个别村居或股份社干部侵占集体经济组织的收益，侵犯股民权益等情况在不少地方较为严重出现。能否处理好权益纠纷事关集体经济组织成员权益的保护和社会稳定，如何引导集体经济组织成员合法表达诉求，合法维权，也成了村居和乡镇一级重中之重的工作。

一、集体经济组织成员权益纠纷的主要表现形式

   （一）外嫁女户籍问题。一些女性出嫁后，户口未迁出，出现“人户分离”现象。在现实生活中，绝大部分村不支持这种嫁女不出户的现象，村民对她所享受的集体经济组织收益表示极力的反对。顺德在固化股权时明确“外嫁女”应固化股权，但部分地方的股份社章程规定“外嫁女”的子女不应再配置股权，不再享有集体经济组织成员待遇。
   （二）新生儿出生落户不及时。父母均属于集体经济组织成员，本人出生后由于计划生育处罚等各种原因未及时上户；另有一种就是嫁人不出户的外嫁女生养的小孩没有上户。
   （三）临时外迁或迁出未落户。如：一些大、中专学校，在校学生需把户口迁移至学校，但父母均在原集体经济组织生产、生活，大中专学生主要生活来源于该集体经济组织，现实中很多集体也常把这个群体排除在外。
   （四）农转非。上世纪八十年代中，部分村民因各种政策转为非农业户口，户口迁入小城镇，但未放弃承包地而保留土地承包经营权，后又因政策调整将户口迁回原籍地，仍登记为非农业户口。此类人员因为户口迁出及转入非农业人口，而不予分配集体经济组织的利益。
   （五）固化股权时因各种原因不是在册农业人口。如：犯罪被判处刑罚的人在服刑期间需将户口迁往服刑地，也就是说要被注销原农村居民户口，户口被注销当然就不再是原集体经济组织的成员。

二、集体经济组织成员资格的界定

   （一）法律法规及司法解释没有对集体经济组织成员资格的界定作出明确规定
目前，法律法规对如何确定农村集体经济组织成员资格的问题尚未作出明确规定，《宪法》和《村民委员会组织法》没有在国家法和村民自治之间划出清晰的界限，也没有在法律中规定村民自治的基本范围。对于村民自治是否存在逾越权限范围，以及逾越时，应该怎么处理等，法律也没有明确规定。 2005年最高人民法院公布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确指出，农村集体经济组织成员资格问题不属《解释》的范畴。因为，农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，法院不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。
   （二）集体经济组织成员资格主要靠村规民约来界定
《村民委员会组织法》将村民委员会定位为“基层群众性自治组织”，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民委员会向村民会议负责并报告工作，由此可以看出村民委员会是村民自治的执行机构，村民会议则是村民自治的决策机构，对于涉及村民利益的重大事项进行集体决策。
1998年前我省没有设立村民自治组织，其职能基本由农村集体经济组织承担。设立村民自治组织后，农村集体经济组织的权利、义务与《村民委员会组织法》规定的村民自治组织的职能存在部分交叉、重叠，职责不清。部分村居或集体经济组织制订的“村规民约”，不符合法律法规或相关政策的规定，侵害村民或集体经济组织成员的权益。特别是对“外嫁女”权益、集体经济组织成员资格的取得和消灭等，各地可能出现相反的规定，导致同样的条件，在这个村是集体经济组织成员，在那个村就不是，从而引发权益纠纷。
如：顺德某镇的一个股份经济社，就以成员大会的方式通过了该股份社章程，规定股民（即集体经济组织成员）死亡后，其股份由股份社收回，不得继承。佛山两级法院均认为，该规定与法律法规和相关政策相抵触，对其效力不予确认。
  （三）《广东省农村集体经济组织管理规定》的出台
2006年8月9日广东省人民政府颁布的《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年5月31日修订），对“农村集体经济组织成员”进行了明确的界定：
1、原人民公社、生产大队、生产队的社员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。
2、实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在农村集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。
3、实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。
4、农村集体经济组织成员户口注销的，其成员资格随之取消；法律、法规和组织章程另有规定的，从其规 定。
  （四）顺发（2001）13号文件和顺办发（2001）22号文件的规定
1、原中共顺德市委、原顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定（顺发[2001]13号）明确规定：
（1）到2001年9月30日24时止（计划生育年度统计截止日）在册的农业人口（包括外嫁女及其子女），除原在城镇工作已享受退休待遇的农业人口、或在入户时已签订不享有股权合约的迁入农业人口之外，均可获一次性配置的股份，固化股权。股东的股份配置，可参照原有股份合作社的股份配置或由股东代表大会确定。
（2）股权固化后，股东的股份不再随年龄的增长而变化，新生婴儿和迁入的农业人口不再配置股份；今后如要扩股的，须按市场行为用现金购买，并经股东代表大会讨论决定。股东迁出或死亡后，其股份可以转让、继承和赠与。
2、原中共顺德市委办公室印发《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》的通知（顺办发[2001]22号）明确规定：
（1）固化股份社股权以2001年9月30日24时为截止时间，统计户口登记在册的农业人口。
（2）统计在册农业人口截止时间内的下列情况者亦应获配股权：
①户口仍在本村的外嫁女及其子女。
②五保户（不转让、赠与、继承，死后归集体）。
③本村村民合法收养的子女。
④本村在读大中专学生。
⑤本村现役义务兵（含士官）。
⑥本村未及时办理入户手续的婴儿。
⑦本村违反计划生育政策的夫妇及违反政策生育的子女。
⑧本村正在股刑和劳动教养人员。
（3）下列人员不予配置股权：
①原在党、政、群机关工作已享受退休待遇的农业人口。
②仍未办理农业人口迁出手续的党、政、群机关及事业单位在编干部和职工。
③在入户时已经签订不享受股权合约的迁入农业人口。
④已死亡，但未及时办理户口注销手续的农业人口。
（4）股权固化后，个人股东的股份不再随年龄增长而变化，新生和迁入的农业人口不再配置股份；今后如需扩股的，必须按市场行为用现金购买，并经股东代表大会讨论决定。
上述两份顺德发布的文件，进一步对集体经济组织成员资格进行了明确，详细规定了对集体经济组织成员固化股权的时间点和条件。即在该时间点前是在册的农业人口的，属于集体经济组织的成员，享有固化权益的权利，只有固化了股权，以后才当然享有相关的利益分配权。（注：容桂固化股权的时间和条件为2000年9月30日24时止登记在册的农业人口）
如：笔者近年曾代理某镇级人民政府处理过几件关于集体经济组织股东权益的行政案件，几个村民在1985年根据当时的政策将户口迁入城镇挂靠为自理口粮户，转为非农业人口，但实际一直在村里生活和承包土地。后因政策调整，在1995年左右将户口迁回原村，仍登记为非农业人口，在村里承包土地并行使村民的选举与被选举权。因此，村民认为其应为农村集体经济组织成员，但村里却没有给他们固化股权，也一直没有给他们分红，于是要求村股份社应确认其股东资格，并向其分配股东应享受的土地款、分红、口粮金等。镇级人民政府作出行政决定后，经行政复议再提起行政诉讼。在答辩中，通过引用《广东省农村集体经济组织管理规定》和顺德的上述两份文件作为依据，认为在固化股权时，相关村民并不是在册的农业人口，因此虽是村民但并不是农村集体经济组织成员，不能享受集体经济组织成员的相关待遇。佛山两级法院均采纳了上述意见，驳回了相关村民的诉讼请求。
  （五）村民与集体经济组织成员的区别
1、非农业人口不是农村经济组织成员，但农业人口不等于就是农村集体经济组织成员。农业人口是一个公民身份概念，是我国特定的户籍制度的产物，它仅具有户籍身份上的识别意义。随着我国户籍制度的改革，取而代之以农村居民和城镇居民。
2、村民属于农业人口，是指户籍和居住在行政村内的公民，仍是以户籍和居住地为标准来确定，其包括的范畴要比集体经济组织成员大。
3、集体经济组织成员则是户籍和居住在行政村内，且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民，它是一个法律概念。村民和集体经济组织成员是包含关系，集体经济组织成员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员，集体经济组织成员一定是村民。
4、村民的权利义务和集体经济组织成员的权利义务是不同的。村民在该村居住、生活，享受选举、议事、社会救济、社会保障、文化、教育等权利，同时承担村内生活设施、公益、文化教育设施建设等义务。而集体经济组织成员除应享有和承担村民的权利义务外，还享有对集体土地的承包经营权、参加集体生产、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利，并承担农田水利设施建设以及村级范围内的“一事一议”筹资筹劳等义务。因此，村民与集体经济组织成员的概念不同，权利义务也不同。
  （六）集体经济组织的“村居股东”与“社会股东”
集体经济组织根据相关政策对组织成员固化股权后，如发生股权（股份）继承、赠与、转让等原因，使股权（股份）持有人发生变化的，其身份如何确认的问题，顺德区农村综合改革工作委员会、顺德区委社会工作部发布的《关于开展规范和完善顺德区农村股份合作社组织管理试点工作的指导意见》（顺农改[2012]2号），针对这些情况，划分了“村居股东”与“社会股东”并明确了相关的权利和义务。这部分内容由于不属于本文重点讨论的范围，在此不作展开。

三、侵犯集体经济组织成员权益纠纷的解决路径

   （一）是否属于人民法院受案范围
对农村集体经济组织与其成员之间的纠纷是否属于法院受理范围，在司法实践中经历了曲折的过程。如：最高人民法院研究室2001年7月9日对广东省高院所作的《关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理的答复》（法研[2001]51号）认为“农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属于平等主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合民事诉讼法第一百零八条规定，人民法院应当受理。”但最高人民法院立案庭2002年8月19日对浙江高院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复（[2002]民立他字第4号）认为，“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理。”由于法律规定不明确，最高法院的答复又不统一，故实践中各地法院有的受理，有的不受理。
直至2005年7月，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理。
   （二）民事诉讼及不属于受案范围的例外情形
1、如前所述，关于农村土地承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等纠纷，可以提起民事诉讼解决。
关于“外嫁女”权益，如果“外嫁女”是集体经济组织成员，仅由于其“外嫁”就剥夺了其根本集体经是组织利益的权利，则可通过民事诉讼解决。
2、同时，集体经济组织成员针对集体经济组织未向其分配应得的利益，也可以通过民事诉讼解决。
如：顺德某镇一个村的股份社，因村民（是集体经济组织成员）租赁股份社厂房欠交租金，股份社就直接扣发了该村民的分红款，用以抵扣部分租金。后该村民向法院提起民事诉讼，要求股份社向其发放分红款，股份社辩称该村民拖欠股份社租金，双方互负债务可以进行部分抵销，因此有权扣发。法院认为，股份分红款具有人身性质，是该村民作为集体经济组织成员赖以生活的保障，与拖欠股份社的租金不属于同一性质，不能抵销，遂判决股份社应向该村民发放股份分红款。
3、但是，在实践中我们应当注意，当事人针对分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，即对分配金额有异议而起诉，人民法院应当不予受理，即使已经受理的应予驳回。因为分配数额问题是自治权利范围，不是平等主体之间的民事关系，不属于人民法院管辖范围。
4、另外，当事人就其是否是某一农村集体经济组织成员，向人民法院起诉要求确认的，应当不予受理。成员资格问题应由集体经济组织决定，当事人只有认为集体经济组织关于利益分配的决定影响了其利益，才能就利益分配问题起诉，不能就成员资格问题单独起诉。
   （三）行政诉讼
1、行政诉讼三步走。即：政府处理——行政复议——行政诉讼。具体方式为：先就纠纷事项向镇一级人民政府要求作出行政处理决定，待镇一级人民政府未予处理后提起行政诉讼，或者对镇一级人民政府作出处理决定不服的，提起行政复议，对行政复议仍不服的，提起行政诉讼。
未被集体经济组织确认为成员，因此未享受到土地承包经营权、征地补偿款分配权、集体经济组织其他待遇分配权等，基本都涉及集体经济组织成员资格的问题，此类纠纷一般都遵循三步走的方式处理。
但目前，就顺德辖区内发生的此类行政诉讼案件，法院在涉及集体经济组织成员资格的行政诉讼中，都是按《广东省农村集体经济组织管理规定》及顺发（2001）13号文件和顺办发（2001）22号文件作为依据作出相关的判决。
2、涉及集体经济组织管理层面的问题，此类案件提起行政诉讼后如何处理？一般来说，法院认为凡是属于集体经济组织行使经营管理自主权的事项，均是可以依法自主管理的内部事务，其他行政部门和法院无权干预。
如：部分村民要求镇级人民政府履行职责确认某股份社理事长选举资格无效和当选无效案。代理律师提出根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织在乡（镇）、村中国共产党组织的领导下，依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”的规定，以及《广东省农村集体经济组织管理规定》第十一条第二款：“社委会或者理事会、民主理财监督小组或者监事会的组成人员，由本集体经济组织成员大会或者成员代表会议选举产生，并选出社长和副社长、理事长和副理事长、组长和副组长、监事长和副监事长。”的规定，农村集体经济组织是村民自治范围内，行使本村集体财产和其他资产经营管理的组织，具有独立的经营管理自主权，并有权依法选举相应的管理人员。股份社选举理事、理事长属于依法可以自主管理的内部事务，镇级人民政府无权确认选举资格无效或当选无效。该案经佛山两级法院审理，均采纳了这一意见，驳回了当事人的诉讼请求。

四、结语

    1、作为集体经济组织，在与组织成员发生纠纷后，应依据法律法规、规章及相关政策的规定，给予合法有据的答复。如果通过调解或其他途径难以解决纠纷时，应合理引导组织成员通过法律途径维护权益，而不要害怕诉讼，造成矛盾无法化解，毕竟绝大多数纠纷通过法院公正判决后，能够圆满解决，使不稳定因素得以平息。
    2、作为集体经济组织的成员，在与集体经济组织发生纠纷后，要评估哪些权益是应当享有的，是可以得到维护的，哪些权益是不可能享有的。当要求基层人民政府处理相关纠纷时，法律是否有授予基层人民政府相关的权限。否则，通过行政处理或通过诉讼，最终得不到法院的支持，既付出了人力、财力，又造成了讼累。
    3、《广东省农村集体经济组织管理规定》可以说是解决集体经济组织与成员间纠纷的尚方宝剑，无论是集体经济组织，还是组织成员，熟悉并充分理解该规定，都将会对解决纠纷提供很大帮助。同时，顺德在固化股权和固化宅基地方面的几个重要文件，也是解决集体经济组织与成员纠纷的重要依据。因此，加强对这些规定的学习理解，有利于维护农村集体经济组织及其成员对集体资产的权益，化解农村基层矛盾，促进社会和谐稳定发展，保障农村集体经济组织正常运转，推动农村集体资产经营管理走上民主化、科学化、制度化的轨道。