【摘要】在工业化、城镇化加快推进中，农村经济结构正发生深刻变化，农村集体经济组织在逐步发展壮大的过程中，除大量发生成员资格确认、成员权益保护等纠纷之外，也引发一些关于集体经济组织成员的选举资格及管理人员当选效力的争议。本文从集体经济组织的概念、性质、内部管理出发，将其与村民委员会的性质展开比较，探讨集体经济组织内部成员的选举资格及管理人员的当选效力等问题，力图加深对法律规范和相关法理的理解，从而在司法实践中办理该类案件时能够有更丰富的理论储备和实践经验。但由于立法的不足、司法实践亦处于探索阶段的现状，因此，如何合理界定农村集体经济组织成员的选举资格，以及是否可以通过司法途径来确认或否定集体经济组织管理人员的当选效力，成为现实的一道难题，对此，为了有效的防止纠纷，不仅需立法机关作出具体的立法加以明确，而且还应充分发挥农村集体经济组织章程和村规民约的作用。
【关键词】农村集体经济组织 自主决策 选举权 当选效力 教济途径

一、集体经济组织的概述
（一）集体经济组织的概念和地位
农村集体经济组织，是指原人民公社、生产大队、 生产队建制经过改革、改造、改组形成的合作经济组织，包括经济联合总社、经济联合社、 经济合作社和股份合作经济联合总社、股份合作经济联合社、股份合作经济社等。《宪法》明确规定农村集体经济组织的经营制度是，实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，根据《宪法》和《农业法》等法律，农村集体经济组织则是我国农村集体经济制度的主要组织形式。不仅如此，《宪法》还从多方面对农村集体经济组织进行了具体规定：在权益保障和支持上，第八条规定，“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”；在市场主体地位上，第十七条规定，“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权”； 在管理上，第十七条规定，“集体经济组织实行民主管理，依照法律规定选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大问题”。
（二）集体经济组织的性质
根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，接受各级人民政府、村民委员会的监督。农村集体经济组织是村民在自治范围内，实行民主管理，行使本村集体财产和其他资产经营管理的组织，具有独立的经营管理自主权，并有权依法选举、罢免相应的管理人员。此外，《民法总则》第九十六条明确规定，农村集体经济组织法人为特别法人，有独立的经费，可以从事为履行职能所需要的民事活动，因此集体经济组织的性质是私法人、社团法人。
（三）集体经济组织的内部管理
集体经济组织的职权是根据法律、法规等相关管理制度规定，订立本组织章程，明确成员资格及其权利、义务，管理人员的产生与罢免，民主决策、办事、表决规则，收益分配制度，组织章程修改程序等事项。成员大会负责合作社各项重大事项的决策。对农村集体经济组织的法定监督机构是各级人民政府农业行政主管部门，负责对农村集体经济组织的经营管理进行指导、监督和服务，依法维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。
二、集体经济组织与村民委员会的关系
（一）村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。
村委会实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村委会是群众自治组织，自治范围内的事项，乡镇人民政府不得干预。
根据《民法总则》第九十六条的规定，农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人，都为特别法人；此外，根据《村民委员会组织法》、《农业法》等法律规定，集体经济组织、村委会的组织和运行都需依据一定的章程，且其自治章程、村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和财产权利。
（二）集体经济组织与村民委员会的区别：
集体经济组织与村委会有本质差别，集体经济组织具有独立的经营管理自主权，属于经济性的自治组织；村委会作为基层群众性自治组织，虽然也履行一定的经济职能，但其主要是协助基层人民政府及其部门完成行政管理事务，其行政性质和社会公共事务管理的功能更强。具体而言，在以下几方面存在区别：
1、村民与集体经济组织成员：
（1）村民属于农业人口，农业人口是一个公民身份概念，是我国特定的户籍制度的产物，是指户籍和居住在行政村内的公民，仍是以户籍和居住地为标准来确定，其包括的范畴要比集体经济组织成员大。
（2）集体经济组织成员则是户籍和居住在行政村内，且生存保障、就业渠道依赖于集体土地的公民，它是一个法律概念。村民和集体经济组织成员是包含关系，集体经济组织成员是村民的一部分，村民不一定是集体经济组织成员，集体经济组织成员一定是村民。
（3）村民的权利义务和集体经济组织成员的权利义务是不同的。村民在该村居住、生活，享受选举、议事、社会救济、社会保障、文化、教育等权利，同时承担村内生活设施、公益、文化教育设施建设等义务。而集体经济组织成员除应享有和承担村民的权利义务外，还享有对集体土地的承包经营权、参加集体生产、参与集体收益分配、土地征用补偿等权利，并承担农田水利设施建设以及村级范围内的“一事一议”筹资筹劳等义务。因此，村民与集体经济组织成员的概念不同，权利义务也不同。
2、具体负责的事务：
村民委员会是农村最基层的自治组织，协助乡、镇人民政府完成行政管理事务，具有一定的社会公共服务功能。村民委员会根据本村村民集体土地所有权的关系、居住状况等又可分别设置若干村民小组。集体经济组织并非属于村基层组织，而是对包括集体土地在内的集体资产行使所有权、管理权的一种经济组织，其有权对集体资产独立进行管理、使用、收益、处分。
3、权利性质和选举程序：
村委会的成员在未被法院剥夺政治权利之前，如果年满18周岁，依法享有选举权和被选举权，其属于政治权利，集体经济组织成员的权利则主要是收益分配权等经济性质的权利，而且该权利并无年龄上的限制；此外，村委会成员的选举有严格的选举程序，如根据《村民委员会组织法》、《民事诉讼法》规定：选举工作由村民选举委员会主持；村民名单应当在选举日的二十日前由村民选举委员会公布，如果对登记参加选举的村民名单有异议的，应当自名单公布之日起五日内向村民选举委员会申诉，村民选举委员会应当自收到申诉之日起三日内作出处理决定，并公布处理结果；公民不服选举委员会对选民资格的申诉所作的处理决定，可以在选举日的五日以前向选区所在地基层人民法院起诉……集体经济组织的选举工作相比较而言在程序、成员选举资格等方面则较为灵活，其只要按照主管部门的相关文件、本组织章程的规定程序进行选举工作，作出的选举结果即为有效。
三、集体经济组织成员选民资格及管理人员当选效力
（一）成员选民资格
关于集体经济组织成员的选民资格，农村集体经济组织的成员当然性地有选举权、被选举权。首先，集体经济组织作为经济性的组织，其内部成员享有的是经济性权益，无关乎政治性权利，类似于《公司法》中规定的股东权利；其次，农村集体经济组织是自治性组织，其管理与运行的依据主要是成员大会表决通过的章程或村民规章；再者，关于政治权利中的选举权与被选举权，有严格的年龄限制，必须年满十八周岁以上，而集体经济组织中的收益分配权等是基于成员的身份关系而自始、当然拥有的，无年龄上的限制，属于经济性权利；最后，政治权利中的选举权与被选举权有严格的救济性程序，即公民可以向选举委员会申诉，如果对申诉结果不服也可以向人民法院起诉，而集体经济组织成员的选举权即使有规章的限制性规定，如《广东省集体经济组织管理规定》第十条中的“农村集体经济组织成员大会，应当有本组织具有选举权的成员的半数以上参加……”，即必须“具有选举权”，但该规范内容没有完善性的后续的权益救济措施，实际生活中没有操作可行性。
（二）内部管理人员当选效力
根据《广东省集体经济组织管理规定》第四条：“农村集体经济组织实行民主管理，依法选举和罢免管理人员，决定经营管理的重大事项。”及第十一条：“社委会或者理事会、民主理财监督小组或者监事会的组成人员，由本集体经济组织成员大会或者成员代表会议选举产生，并选出社长和副社长、理事长和副理事长、组长和副组长、监事长和副监事长。”的规定，农村集体经济组织的理事会成员及理事长由本集体经济组织成员大会或者成员代表大会选举产生，理事会成员及理事长的选举属于集体经济组织以其自主权独立进行经济活动、管理内部事务的事项。
结合前文，由于农村集体经济组织是村民在自治范围内，实行民主管理，行使本村集体财产和其他资产经营管理的组织，具有独立的经营管理自主权，并有权依法选举、罢免相应的管理人员。因此，只要是符合规定的成员大会或者成员代表大会的选举结果，其管理人员包括理事长及理事会成员的当选都是当然有效的。
（三）选民资格及当选效力的救济
1、成员资格救济与选民资格救济
（1）成员资格救济
《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》明确，农村土地承包合同纠纷、承包经营权侵权纠纷、承包经营权流转纠纷、承包地征收补偿费用分配纠纷和承包经营权继承纠纷等纠纷，可以提起民事诉讼解决。集体经济组织成员因为“外嫁”等原因，剥夺了成员资格，可以通过民事诉讼解决。但当事人就其是否是某一农村集体经济组织成员，向人民法院起诉要求确认的，法院不予受理。成员资格问题应由集体经济组织决定，当事人只有认为集体经济组织关于利益分配的决定影响了其利益，才能就利益分配问题起诉，不能就成员资格问题单独起诉。
实践中，关于集体经济组织成员资格问题通常采用行政诉讼“三步走”，即：政府处理——行政复议——行政诉讼。具体方式为：先就纠纷事项向镇一级人民政府要求作出行政处理决定，待镇一级人民政府未予处理后提起行政诉讼，或者对镇一级人民政府作出处理决定不服的，提起行政复议，对行政复议仍不服的，提起行政诉讼。未被集体经济组织确认为成员，因此未享受到土地承包经营权、征地补偿款分配权、集体经济组织其他待遇分配权等，基本都涉及集体经济组织成员资格的问题，此类纠纷一般都遵循三步走的方式处理。
（2）选民资格救济
但是，针对集体经济组织选举而言，没有成员资格，当然就不具备选民资格。而作为成员来说，其选民资格受侵害或者认为第三人的选民资格身份有问题，如何进行救济呢？这在相关法律法规和广东省《农村集体经济组织管理规定》中均未有明确的规定。
有权利，必有救济；无救济，则无权利，既然集体经济组织的成员当然性地享有选举权、被选举权，那么该权利受到侵犯时，应当会有相应的保障、救济机制。但由于法律具有的滞后性，我们国家当前并无相关的明确法律规定，我们不妨从法理、司法实践的角度展开分析，探讨对该权利的救济途径：
一方面，据以上分析，集体经济组织成员享有的选举权、被选举权是经济性权利，根据法律适用上的类推原则，笔者认为可以参照《公司法》中对股东权利受到侵犯时的救济途径，进行权益救济。即成员可以其权益受损为由请求召开理事会、监事会，对其事项进行审议、表决。根据最高人民法院在《民事案件案由规定》中明确列出了“侵犯集体经济组织成员权益纠纷”的案由，属于人民法法院受理民事诉讼的范围。如果理事会、监事会怠于行使职权，又存在成员的收益分配权等实体性的权益受损的情形，成员可依法以侵害集体经济组织成员的权益为由，以集体经济组织为被告提起民事诉讼。但当事人不能就成员选民资格问题单独起诉。
另一方面，当事人可以通过内部的途径进行权益救济，如要求集体经济组织确认其或第三人是否具有该村的农村集体经济组织成员资格，如果集体经济组织怠于履行职责，可以向政府有关部门如农业行政主管部门申请，要求其履行监督职能，并要求农村集体经济组织确认其或第三人是否具有该村的农村集体经济组织成员资格。因为根据集体经济组织中选举资格的依附性，如果确认属于集体经济组织的成员，其当然性地享有选举权、被选举权。
2、管理人员当选效力的救济
前面已经分析关于成员资格及选民资格的救济问题，总体来说，成员的表决、选举从属于其成员资格，即如果是集体经济组织成员，其必然当然性地享有选举权、被选举权。又由于集体经济组织内部管理人员的选举，属于独立地进行内部管理的事项，具有经济属性和内部属性。因此，此“选举权、被选举权”非彼“选举权、被选举权”。
目前，由于法律法规和相关规定的滞后，暂时不存在关于“当集体经济组织成员认为作为内部管理机构的理事会成员或理事长当选存在问题时如何救济”的规定。但是从《广东省集体经济组织管理规定》中的相关规定“集体经济组织管理人员的选举和罢免，由成员大会或者成员代表大会决定”，可以看出集体经济组织管理人员的选举和罢免完全属于独立自主管理的内部事务。各级人民政府、村民委员会只有监督之责，而无干涉之权。
因此，对于管理人员的当选效力问题，如果存在需要救济的情况，只能通过集体经济组织内部召开成员大会或成员代表大会表决，或通过向农村集体经济组织所在地的上级人民政府农业行政主管部门反映要求核实处理，而既不能要求行政机关作出行政处理进行维权，也不能通过诉讼途径由人民法院确认或否定当选的效力。
四、立法空白及完善性建议
（一）法院在处理涉及农村集体经济组织成员权益争议时自由裁量权过大
由于对农村集体经济组织成员的资格、选举资格、理事会成员当选等问题没有明确的法律规定，基本都存在于地方规章、规范性文件或村规民约、集体经济组织章程等文件中，法院在立案、审理此类案件时有着很大的自由裁量权。在立案阶段，有的法院认为此类案件不是法院管辖的案件而是属于村民自治的范畴，法院不应该插手介入应直接作出裁定不予受理。有的法院虽认为应当对此类案件进行司法审查，但是作为行政诉讼还是民事诉讼管辖和审理，各地亦有不同意见和作法，从而在实践中法院的裁决，也各不相同。
（二）对农村集体经济组织缺乏监督制约机制
为有效防止村民的利益受到侵犯，相关组织在认定集体经济组织成员的资格时要严格依据自治章程和村规民约，并经民主程序作出决定。但由于自治章程和村规民约的内容不明确、可操作性差，导致在在实践中确定集体经济组织成员的资格时，会选择“抛开”自治章程和村规民约，依据习惯、约定、历史与经验等做出判断，这就有可能严重地侵害少数成员的利益，但因为是遵循了民主程序由成员行使表决权通过的，被侵害利益的成员很难推翻相关组织做出的决定。因为章程与成员大会表决内容不一致时，一般以成员大会的为准。
（三）完善性建议
约翰·罗尔斯所著的《正义论》中提到：任何一个人基于正义的精神都享有不可侵犯的利益，即便是为了集体的整体利益，也不能以任何方式剥夺个人的利益。以大部分人享有的利益来弥补少部分人的利益是不正义的。为切实地维护集体经济组织及其成员的权益，现提以下几点建议：
1、完善经济合作社的治理结构
参照公司法的相关规定，逐步建立现代管理制度，包括完善股东（社员）大会（代表大会）、董事（理事）会、监事会治理结构，完善成员大会决策制度，规范成员大会的议事议程等，建立公开、透明的选举机制，细化理事会成员的选举程序，提高选民对选举结果的信服力。确保成员大会的职权得到充分发挥。细化成员大会决策的事项，通过详细的议事章程，来确保成员大会的权利，增加社员的参与积极性。优化理事会成员的结构，规范理事长的职权范围，能够加强对理事会的约束力，适当限制理事长的权利，提高决策的科学性。规范其行使权利的范围，可以在利用好“能人治理”的作用的同时，避免“内部人控制”的出现。
2、培养成员的民主与法律意识
中国民主化进程的特点是由形式到实体，通过形式化民主训练社员，培养社员的民主习惯，为民主创造内在的条件，逐步实现由形式化民主到实体性民主的转化。要通过制度的保障和民主意识的训练，增强普通成员参与决策的积极性，并由此提高决策的能力。集体经济组织应聘请法律顾问，由法律顾问定期举办法律讲座，进行普法宣传；在举行换届选举、重大决策时，可以邀请法律顾问进行释法说理，解释法律的规定内容和对成员的具体影响，从而在加强成员的法律意识和自我权益意识的同时，提高决策的科学性、透明性。此外这也是规范“能人”治社行为、规范“能人”权威运作机制的关键。
3、以协商为主的方式解决集体经济组织的内部纠纷
当前，在农村尤其是集体经济组织中，不仅涉及的主体较多，而且涉及的事项又与成员的基本生存保障密切关联，因此在利益平衡的取舍上，当无法律明确规定也不涉及社会公共利益和其他第三方的利益时，根据意思自治、平等性的原则，应尽量通过民主协商的方式解决，而不能搞硬性规定。再者，各地发展水平不同，要因地制宜探索农村集体经济有效实现形式，从而高效地化解集体经济组织的内部纠纷。
五、结语
我国农村集体资产总量不断增加，尤其是广东省内的集体经济组织无论是在经济总量还是规模上，亦或是法律法规、经济政策的规定、适用上，无一不走在全国发展的前列。但其存在的问题亦不容小觑，如集体资产的产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格、救济不明确等问题日益突出，影响了农村社会的稳定与进一步发展，因此在改革农村集体产权制度下，不仅要从立法、司法角度出发考虑问题，更要从地区性存在的特殊问题出发，重点关注，在没有明确的法律规范可以适用时，笔者认为法律工作者应从法理、基层实践等多角度出发，加强对现实发展需要的理解和提高准确适用法律的能力，全面、客观地分析集体经济组织中的纠纷，从而保障集体经济组织及其成员的权益。