【关键词】行政诉讼  土地承租人  土地征收补偿
 

引言

    2018年，顺德获批为“率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区”，给顺德快速发展带来千载难逢的重大机遇。同时，2018年，也是顺德村级工业园改造的攻坚之年，拆除整理旧工业园区，关停淘汰落后企业，并取得一定成绩。根据顺德区委、区政府的“2019年大突破、2021年定格局、2022年成示范”的目标，打赢村级工业园改造攻坚战没有退路，但由于村级工业园改造工作存在区域广、时间久、人数多等问题，随着工作的推进，难免会发生各种各样的纠纷。
    本文通过真实案件，并结  合个人的思考观点，就收回土地使用权及拆迁补偿过程中，对土地承租人的诉权及其他权益如何保障等问题进行探讨，希望在同类纠纷中具有一定的参考价值。
 
【基本案情】

    原告郭某等十余人与居委会、股份合作经济社签订《土地租用协议书》，租赁属于居委会、股份合作经济社的国有建设用地（性质为国有划拨土地），并在各自租赁的土地上建设厂房、办公楼等建筑物。在租赁期限内，因为涉案土地属于“三旧”改造范围，经镇人民政府申请，区国土部门报区政府批准收回土地使用权，并就收回土地及补偿的方案与居委会、股份合作经济社达成一致意见，后镇政府与居委会、股份合作经济社签订了收回土地使用权补偿协议书，约定由居委会、股份合作经济社负责土地上租户的清场工作。
    居委会、股份合作经济社向郭某等各承租人发出通告，因政府收回土地使用权，依据双方租赁合同的约定，各承租人应无条件交还土地，故通知各承租人解除双方的租赁合同并限期搬离涉案土地。在郭某等承租人逾期未搬离的情况下，居委会、股份合作经济社向法院提起民事诉讼，经法院判决，双方的租赁合同解除，并限期30日内清空涉案土地及建筑物交还给居委会、股份合作经济社。
原告郭某等人认为区国土局作出《关于同意收回国有建设用地的批复》违法，并认为该批复是报经区政府批准后作出的，故以区国土局、区人民政府为被告，提起行政诉讼。经一二审法院审理，最终认定行政行为合法。
    原告郭某等人再以区国土局、区人民政府决定收回土地，未对其进行征地和拆迁补偿为由，另行提起土地征收补偿的行政诉讼。
 
【法律争议焦点】

一、确认行政行为违法之诉中，土地承租人是否具有原告主体资格？

    原告与第三人居委会、股份合作经济社签订了长期租赁土地合同，并在租用土地上建设厂房等建筑物开展经营活动。案涉收回国有土地使用权的行政行为发生在租赁土地协议期满之前，使得租赁土地合同提起终止，对原告等人的民事权利义务产生实质影响。因此，原告与被诉的收回国有土地使用权的行政行为有法律上的利害关系，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，土地承租人具备原告主体资格。

二、区人民政府的批准行为是否可诉？

    根据行政诉讼法和相关司法解释的规定，行政机关内部及层级之间的审批行为不具有对外效力，因此属于不可诉的行为。
    但根据《土地管理法》第五十八条的规定，收回土地使用权“由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”。因此，本案中区人民政府的批准行为，是收回土地使用权行为生效的关键，对当事人的权利义务产生实质性的影响，且区国土局的批复中已经明确“经区人民政府批准”，该批准行为不再是内部行为而产生了对外效力。所以，本案中区政府的批准行为属于可诉的行政行为。

三、承租人提起建设用地征收补偿行政诉讼是否属于法院受理范围？

    无论是收回国有土地使用权还是征收国有土地上房屋，关于补偿问题按照先协商、协商不成由相关政府部门确定补偿标准的程序，故确定补偿标准或数额是行政职权范畴，而行政诉讼是人民法院对行政机关作出的行政行为进行合法性审查的司法程序。
    本案中的征收土地补偿已经由土地使用权人和政府职权部门协商达成一致，并且合法有效。原告要求法院直接判令被告对其补偿相应数额的诉请，超越了行政诉讼司法审查的权限范畴。故原告等人无权要求被告直接对其作出补偿。

四、关于本案中原告权益如何保障的问题？

    本案中原告因租赁居委会、股份合作经济社的土地，建设有厂房和办公楼等，政府在收回土地使用权过程中，确实对原告造成了损失，那么原告的权益如何才能得到保障呢？
    1、根据前述分析，原告作为承租人，并非涉案土地物权法意义上的使用权人，其相关权利是依附于与居委会、股份合作经济社签订的租赁合同而存在，属于债权范畴，其无权直接向行政机关提出征收补偿的要求，其提起收收补偿的行政诉讼不属于法院受案范围。即原告通过行政诉讼主张补偿，其权益无法得到保障。
    2、根据本案收回土地的补偿方案及政府与居委会、股份社签订的土地收购合同，均明确包括了土地、地上建筑物及附着物、拆（搬）迁补偿等费用，本案原告与居委会、股份合作经济社签订有租赁合同，根据合同相对性原则，如原告认为提前解除合同给其造成建筑物损失及租期的可期待利益，可依据双方租赁合同的约定通过民事诉讼途径向居委会、股份合作经济社主张权利。

【作者简介】

何敏律师：中山大学法律专业本科学历，广东正帆律师事务所主任。

    为数十家行政机关、事业单位、世界500强及全国知名企业提供法律顾问服务，擅长处理各类重大疑难复杂案件，经办的案件曾被佛山市中级人民法院评选为“审判委员会典型案例”，有多篇法学论文获省、市级优秀论文奖。
    担任的社会职务主要有：中国法学会会员、广东省律师协会政府法律顾问专业委员会委员、佛山市委政法委中立法律服务社专家库专家（行政法）、佛山市律师协会行政法律专业委员会委员、顺德法学会发起人、顺德商事调解委员会专家库成员、顺德“以案释法”专家库专家。